创新理念机制 破解监管难题

——关于构建“大稽查”机制加强市场监管的实践与思考

近年来，我国大力推进简政放权、放管结合、优化服务改革，大大激发了市场活力。然而，市场主体数量快速增长，给市场监管带来了严峻的挑战，如监管压力增大，部门协作机制不完善造成监管缺位、错位，配套法律、措施滞后导致部门履职缺乏法定依据支撑。为适应政府职能转变的客观要求，确保改革成果的有效性和可持续性，2018年以来，河北省沧州市质监局在监管理念、监管方式和监管手段上积极探索，先行先试，通过构建“大稽查”执法机制，着力消除多头执法、权责不清、监管脱节等严重制约执法效能的制度性障碍，减少了监管盲点，凝聚了执法合力。2018年查办违法案件数量比2017年同比增加了3倍。

“大稽查”机制的本质

在单位内部，改革和完善行政执法体制，相对集中行政执法权，建立业务监管与稽查办案无缝衔接机制。

在全市系统内，建立上下业务贯通、执法联动机制，建立县（市、区）局跨县域异地执法协作机制。

在部门之间，完善行政执法与刑事司法有效衔接机制，建立质监部门与其他部门之间行政执法横向联合机制。

“大稽查”机制的特点

“大稽查”机制是综合执法机制。长期以来，市场监管部门业务科室既要进行行政管理，又要查处违法行为，这样就出现了3个问题：一是执法队伍臃肿、人员素质参差不齐，执法质量难以保证，甚至出现执法扰民情况；二是行政执法权严重分散，处罚现象比较普遍；三是执法效率低下，难以形成有效的系统管理。对同一企业，你来查计量违法行为，我来查标准化违法行为，他来查特种设备违法行为，“敲锣买糖，各管一行”，形不成合力。为了从根本上解决这些问题，迫切需要改革和完善行政执法体制，相对集中行政执法权，提高行政执法效率。

“大稽查”机制是立体协调配合机制。监管缺位、执法随意是行政执法部门容易出现的问题，主要表现为：一是不同部门之间、同部门层级之间在“监管主体是谁”认识不一致导致监管缺位；二是监管底数不清导致监管缺位；三是监管信息不通、衔接不畅导致监管缺位；四是监管手段落后导致的监管缺位；五是懒政怠政导致的监管缺位；六是执法随意，不依法、依规、依程序办事。而“大稽查”机制正是通过加强业务监管与稽查执法的协调配合、市场监管系统内部市县业务执法协调配合、县级市场监管部门之间跨区域执法协调配合、市场监管部门与其他部门及同级司法机关执法协调配合，编织起横向联合、纵向联动的立体监管网络，有效解决监管缺位、执法随意问题。

“大稽查”机制是监管创新机制。“大稽查”机制是以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。随着“放管服”改革不断深化，以巡查为主要手段的日常监管效能难以提升，主要表现在：监管随意性大，监管效能低，监管任务与监管力量矛盾凸显，监管人员存在较大执法风险。“大稽查”机制推行“双随机、一公开”监管实现全覆盖，体现了监管的公平性、规范性和简约性，对于建立“宽进严管”的市场监管模式具有积极作用，有助于推动社会诚信体系的建立和完善，提升市场监管效能；有助于激发市场主体的活力，增强企业责任意识；有助于转变政府职能规范执法行为，推进法治政府建设，可以做到抽查个别、了解多数，处罚一处、警示一片，以点带面促进行业自律，真正提升监管效能。

“大稽查”机制的成效

构建以相对集中行政执法权为核心的综合执法机制，厘清了行政机关内部宏观行政管理职能和微观稽查执法职能，压实综合管理和行政执法责任；整合了行政资源，提高行政效能；规范了行政执法行为，提高了依法行政能力。

构建业务监管与稽查办案无缝衔接机制，实现了处罚打击和监督整改并举。业务科室为稽查机构提供案源，提高了稽查的广度和深度；稽查机构将查办案件发现的问题及时通报业务科室，堵住了监管漏洞，为业务科室行政监管提供了坚强后盾，提高了行政监管的有效性和针对性，实现了“案件线索来自日常监管、案件处理助力日常监管”的效果。

构建市县业务贯通、执法联动机制，实现了全市业务、稽查工作“一盘棋”。日常监管方式实现了从“巡查”模式向“双随机”抽查的转变，更多采用提前警示、提醒、约谈、监测等简单实用方法先期预警，更多运用第三方评估、行业自律、投诉举报、舆论监督等手段提高监管效率。建立了案件信息通报制度、联合办案制度，形成以市级稽查机构为龙头单位，以县级机构为基础，分级负责与层级协同相结合的执法办案体系，减少了因监管手段落后、执法信息不畅导致监管真空。

建立县（市、区）局跨县域异地执法协作机制，实现了区域联防联治。通过“双随机”抽查、投诉热线、信访举报、督查暗访和舆情信息的分析研判，对于发现存在同一类违法行为或可能跨区域转移的违法行为，县（市、区）市场监管部门制定行动方案，按程序报批后，由市局组织相关县（市、区）市场监管部门实施跨县域异地协同执法，防止“这边打了那边冒”。

健全行政执法与刑事司法有效衔接机制，震慑了违法犯罪分子。对于涉嫌犯罪案件，尤其是对于经济犯罪而言，如果滞留在行政执法环节，没有进入刑事诉讼程序，由于罚不当罪，对违法犯罪分子难以起到威慑作用，一些犯罪分子反而会变本加厉，又会通过实施新的违法犯罪行为来弥补罚款的损失，形成屡犯屡罚、屡罚屡犯的恶性循环。为整顿和规范市场经济秩序，充分发挥行政和司法两种管理手段的作用，既相互独立，又相互衔接，形成了职能互补的良好格局，破解了对严重违法企业“打不疼”“打不死”的难题。

建立市场监管部门与其他政府部门之间行政执法横向联合机制，避免了“监管主体是谁”认识不一致导致监管缺位。通过加强与相关政府部门协调配合，强化信息通报、线索协查等措施，推动行政执法由单打独斗向整体合成转变，向上深挖生产源头，向下理清销售网络，彻底掐断违法生产、经营活动的利益链。

综上，“大稽查”机制是为适应新常态，加快职能转变，切实履行综合管理和综合执法两大职能，按照“分工科学、责权明确、衔接有序、运行顺畅”的原则，秉持“尽职免责”的工作理念，在执法模式上进行的探索。下一步，沧州市质监局将进一步完善、细化相关配套制度，通过加强监管创新，提高监管的有效性，促进社会公平正义，为大众创业、万众创新营造宽松便利的市场准入环境、公平有序的市场竞争环境、“天下无假”的消费环境。

（作者单位：河北省沧州市质监局）

编辑：foodqm